Travail dissimulé, arrêts maladie, assurance chômage : les mesures du projet de loi sur la fraude sociale et fiscale

Véritable fourre-tout, la loi sur la fraude sociale et fiscale contient de multiples dispositions techniques en matière de contrôle des allocations chômage ou des arrêts de travail. Il renforce les sanctions contre le travail dissimulé et accorde à France Travail de nouveaux moyens pour suspendre les allocations chômage en cas de suspicion de fraude. Un compromis a été trouvé en commission mixte paritaire. Le texte a été adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 5 mai et par le Sénat le 11 mai.

► A noter : les dispositions présentées ci-dessous ne sont pas encore définitives car le Conseil constitutionnel a été saisi du texte (lire l’encadré ci-dessous).

L’article 93 de la loi modifie la procédure de recouvrement prévue à l’article L.133-1 du code de la sécurité sociale. A noter qu’une procédure du même nom était issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (article 128 de la loi n° 2011-1906) mais a été abrogée par la LFSS pour 2017 (article 24 de la loi n° 2016-1827).

La nouvelle procédure de flagrance sociale, inspirée de la flagrance fiscale existante, permet aux agents chargés du contrôle de dresser un procès-verbal (PV) de flagrance sociale, qui vient remplacer le simple “document constatant cette situation” de l’ancienne procédure. Le nouvel alinéa laisse cette faculté de dresser un tel PV à l’appréciation de l’agent, qui n’en dispose cependant qu'”en cas de circonstances susceptibles de menacer le recouvrement de la créance sociale”.

La précision peut sembler floue, ces circonstances n’étant pas définies par la nouvelle loi. Selon les débats parlementaires, il s’agit d’éviter la disparition des fraudeurs (le phénomène dit des “entreprises éphémères”) ou l’organisation de leur insolvabilité avant que les caisses de sécurité sociales ne soient parvenues à recouvrer les cotisations et contributions fraudées.

Le contenu du PV n’est pas modifié : il contient toujours l’évaluation des cotisations et contributions éludées, les majorations et pénalités afférentes et le montant des réductions ou exonérations annulées à l’encontre de l’auteur du travail dissimulé. De même, le PV de carence est toujours signé par l’agent de contrôle, l’original étant conservé par l’organisme de recouvrement et copie transmise au contrevenant.

Le PV contient cependant cette nouveauté : à compter de l’entrée en vigueur de la loi, il précisera que le directeur de l’organisme de recouvrement peut décider sans délai des mesures conservatoires (mentionnées au II de l’article L.133-1 du code de la sécurité sociale : saisie conservatoire, saisie attribution et sûreté judiciaire des articles L.521-1 à L.533-1du code des procédures civiles d’exécution). Cependant, le directeur de recouvrement ne peut lancer ces opérations qu’après la notification du PV de flagrance.

Un décret en Conseil d’Etat viendra déterminer les modalités d’application de ces mesures et leur date d’entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2027.

L’article 93 du texte modifie également l’article L.244-9 du code de la sécurité sociale qui organise le recours à la contrainte par les organismes de sécurité sociale pour le recouvrement forcé des cotisations, contributions sociales et majorations de retard. Il s’agit d’une procédure extrajudiciaire de recouvrement forcé, simple et rapide, largement utilisée par les Urssaf lorsque la mise en demeure est restée sans effet. La contrainte obtenue à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et permet de bénéficier de l’hypothèque judiciaire.

L’exécution provisoire de la contrainte d’applique au travail dissimulé, au marchandage, au prêt illicite de main d’œuvre et à l’emploi d’étranger non autorisé à travailler (article L.8211-1 du code du travail, 1° à 4°).

L’article 93 rend la contrainte exécutoire de plein droit à l’expiration d’un délai de deux jours calendaires à compter de sa notification ou signification. Cela signifie que la décision est immédiatement dotée de la force exécutoire, automatiquement, sans qu’une décision judiciaire ne soit nécessaire. Les parlementaires ont cependant ajouté des limites : l’auteur de l’infraction peut former opposition à cette contrainte devant le tribunal judiciaire et demander l’arrêt de l’exécution provisoire “lorsqu’il existe un moyen sérieux d’invalidation et que l’exécution risque d’entraîner des conséquences manifestement excessives”.

Ces termes n’étant pas définis par le projet de loi, un décret en Conseil d’Etat en précisera les modalités et délais. La loi s’appliquera aux contraintes décernées à compter d’une date fixée aussi par décret et au plus tard à compter du 1er janvier 2027.

L’article 95 du texte instaure un nouvel article L.8222-1-1 du code du travail. Le maître d’ouvrage est désormais tenu de vérifier périodiquement que son sous-traitant ne recourt pas au travail dissimulé et qu’il s’acquitte des formalités suivantes :

• immatriculation au répertoire national des entreprises, déclarations fiscales et sociales, absence d’abus de détachement de salarié (article L.8221-3 du code du travail) ;
• déclaration préalable à l’embauche, bulletin de paie, déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales (article L.8222-5).

De plus, le maître d’ouvrage est réputé avoir procédé à ces vérifications et s’être assuré de leur authenticité lorsque son sous-traitant lui remet une liste de documents qui reste à définir par décret. Ces dispositions ne s’appliquent pas au particulier qui contracte pour son usage personnel, celui de son conjoint ou de son partenaire de Pacs (pacte civil de solidarité).

Le maître d’ouvrage est ajouté aux dispositions relatives à la solidarité financière (article L.8222-2 du code du travail). Ce principe provient de l’article 1313 du code civil : “La solidarité entre les débiteurs oblige chacun d’eux à toute la dette. Le paiement fait par l’un d’eux les libère tous envers le créancier”.

Ainsi, les organismes de recouvrement des caisses de sécurité sociale pourront s’adresser au maître d’ouvrage pour récupérer les cotisations dues en situation de sous-traitance. L’agent de contrôle pourra exiger copie immédiate des documents justifiant que l’entreprise a vérifié les formalités accomplies par les sous-traitants sur le travail dissimulé (article L.8271-9 du code du travail).

Enfin, la solidarité sur les majorations de cotisations ne s’applique pas si le maître d’ouvrage ou le donneur d’ordre paie les sommes dues ou présente un plan d’échelonnement dans un délai fixé par décret. Cette mesure est destinée à favoriser un paiement rapide des cotisations et contributions fraudées. Le système de réduction de dix points des majorations de redressement bénéficie désormais systématiquement (ce n’était auparavant qu’une possibilité) si la personne contrôle paie l’intégralité des sommes dans les 30 jours de la notification de la mise en demeure.

A noter que la réduction est portée à 20 points du taux de majoration si la personne contrôlée paie les cotisations, pénalités et majorations de retard notifiée, ou présente un plan d’échelonnement, dans les trente jours de la notification de la mise en demeure.

Ces mesures entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard six mois après la promulgation du texte.

L’article 77 ne modifie pas la sanction de principe au travail dissimulé qui demeure une majoration de 35 % des cotisations et contributions sociales (article L.243-7-7 du code de la sécurité sociale). En cas de dissimulation d’emploi et d’activité d’un travailleur mineur, la sanction reste aussi inchangée à hauteur de 50 % de majoration.

Elle est en revanche portée à 60 % en cas de travail dissimulé en bande organisée (article L.8224-2 du code du travail, dernier alinéa).

Les sanctions sont également modifiées en cas de récidive. En cas de nouvelle constatation de travail dissimulé dans les cinq ans suivant la notification d’une première constatation ayant donné lieu à redressement, la majoration est fixée à 45 %, puis 60 % en cas de travailleur mineur, vulnérable ou dépendant, et 70 % lorsque le travail dissimulé relève de la bande organisée.

L’article 94 modifie les sanctions prévues à l’article L.8224-5 du code du travail en ajoutant un alinéa 2 bis sanctionnant l’auteur de travail dissimulé par un remboursement de toute aide publique attribuée par l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leurs groupements ainsi que de toute aide financière versée par une personne privée chargée d’une mission de service public durant le dernier exercice clos.

Dans sa version initiale, l’article ne précisait pas quels exercices devaient être pris en compte pour calculer le remboursement dû par le chef d’entreprise. Les députés avaient proposé de prendre en compte les cinq derniers exercices, mais la commission mixte paritaire a finalement adopté une limitation au dernier exercice clos.

En outre, la sanction de fermeture administrative prévue à l’article L.8272-2 du code du travail peut être infligée non seulement à l’établissement où a eu lieu le travail dissimulé mais aussi “où il a été recouru sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de personnes qui exercent un travail dissimulé”.

La loi prévoit qu’en cas d’absence de document unique d’évaluation des risques professionnels et sur rapport de l’inspection du travail, l’administration peut sanctionner d’une amende de 4 000 euros par salarié l’entreprise qui ne met pas en place de DUERP (article 48). 

Le passeport de prévention pourra être renseigné par une liste élargie de personnes incluant le comptable, l’expert-comptable ou le tiers-déclarant pour les formations dispensées à l’initiative de l’employeur (article 48). 

Les manquements relatifs au compte professionnel de prévention incluent désormais “les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir, par une fausse déclaration, une manœuvre ou l’inobservation des règles, le bénéfice d’avantages injustifiés au titre du compte professionnel de prévention” (article 48).

La loi prévoit qu’aucun renouvellement ultérieur d’un arrêt de travail ne pourra être prescrit par un acte de télémédecine (article 49). 

En cas de déménagement, le salarié bénéficiaire d’indemnités journalières de sécurité sociale devra en informer sans délai la caisse de l’adresse à laquelle le contrôle peut être réalisé (article 52). 

Lorsque le service du contrôle médical de la caisse ne suivra pas l’avis du médecin diligenté par l’employeur, il en informera ce dernier par un avis écrit motivé. Le non‑respect de cette obligation n’a aucun effet sur les droits des salariés ou des employeurs et n’ouvre droit à aucun recours (article 53). 

Lorsque la contre‑visite médicale concluera à l’absence de justification de l’arrêt de travail ou lorsqu’il sera impossible de procéder au contrôle pour un motif imputable au salarié, l’employeur peut interrompre le maintien du salaire (article 50). Par ailleurs, dans les départements de la Moselle, du Bas‑Rhin et du Haut‑Rhin, l’employeur pourra désormais organiser une contre-visite médicale (article L.1226-1 du code du travail). 

Enfin, les moyens de lutte contre la fraude au sein de la branche AT/MP sont renforcés par une adaptation des sanctions en cas d’agissements frauduleux et par un renforcement des prérogatives des agents chargés du contrôle (article 48).

Les dispositions relatives à l’assurance chômage

Un nouvel article L.5421-5 est créé dans le code du travail. Il prévoit une condition de compte bancaire en France pour percevoir les allocations visées à l’article L.5421-2 du code du travail. Cette disposition renvoie aux allocations d’assurance et de solidarité des chapitres II et III du titre II de la partie législative du code du travail (indemnisation des travailleurs privés d’emploi) (article 59). 

En cas de “manquement délibéré ou de manœuvres frauduleuses”, le directeur général de France Travail ou la personne qu’il désigne pourra utiliser une saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions de l’article L.262 du livre des procédures fiscales (article 110).

Les prestations versées par France Travail sont cessibles et saisissables sauf disposition contraire. Ce principe devient inapplicable quand France Travail procède à des retenues sur les échéances à venir pour le remboursement de sommes indûment versées en raison d’un manquement délibéré ou de manœuvres frauduleuses (article 110).

En cas de double saisie administrative à tiers détenteur diligentées à la fois par l’administration fiscale et par France Travail, celle de l’administration fiscale restera prioritaire en cas d’insuffisance des fonds (article 110).

Les revenus de remplacement sont ajoutés à la liste de l’article L.152 du livre des procédures fiscales : dans le but de contrôler les conditions d’ouverture, de maintien ou d’extinction de ces revenus, les organismes de gestion de la sécurité sociale, de gestion des pensions des fonctionnaires, de retraite complémentaire,  de mutualité sociale agricole et France Travail pourront demander aux administrations fiscales de leur communiquer une liste des personnes qui ont déclaré soit n’avoir plus leur domicile en France, soit n’avoir perçu que des revenus du patrimoine ou de placement (article 112) ;

Les agents chargés de la lutte contre la fraude pourront aussi interroger les services du ministre des affaires étrangères de contrôler le respect de la condition de résidence en France lorsque cette condition est requise pour percevoir un revenu de remplacement (article 112).

Les agents seront autorisés à traiter les données de connexion des bénéficiaires dont l’opérateur France Travail dispose dans son système d’information, afin de de rechercher ou de constater un manquement délibéré ou une manœuvre frauduleuse visant à obtenir ou à tenter d’obtenir indûment, pour soi ou pour autrui, l’attribution d’une aide ou de toute autre prestation versée par l’opérateur France Travail. Après avis de la Cnil, un décret en Conseil d’Etat en fixera les modalités (article 112) ;

Quand les agents réunissent plusieurs indices sérieux de manœuvres frauduleuses, de manquement délibéré à ses obligations ou de commission d’infractions de la part du bénéficiaire d’une allocation de remplacement, France Travail pourra engager une suspension conservatoire de tous les paiements au titre de l’allocation, si cette suspension ne prive pas le bénéficiaire des ressources nécessaires aux dépenses courantes de son ménage. L’allocataire disposera de délais et voies de recours. Il pourra présenter des éléments permettant de rétablir les allocations en demandant un débat contradictoire dans les deux semaines de la notification de la suspension. La suspension ne pourra excéder trois mois à compter de sa notification. Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application, notamment sur la garantie du contradictoire (article 112).

Dans le cas d’un contrôle des cotisations et contributions sociales, tout agent pourra être autorisé à être identifié dans l’ensemble des opérations de contrôle et des actes de procédure par un numéro d’immatriculation administrative, complété par sa qualité et son service d’affectation (article 56). Ce principe s’appliquera lorsque la révélation de son identité est susceptible de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches.

Dans les procédures judiciaires, la révélation de l’identité de l’agent sera décidée par le juge en tenant compte de la menace que cela ferait peser sur la vie ou l’intégrité physique de l’agent et de ses proches.